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    “開發式治理”如何推進?——陜西省神木市煤礦采空區綜合治理述評

    作者:陳志峰 2020-10-30 來源:中國煤炭網

    在陜西省神木市,煤礦采空區的“開發式治理”項目耐人尋味?!伴_發式治理”從2009年起步以來,中途幾次被迫叫停,停上一陣又悄然復工。眼下,這項頗受當地人關注的治理行動,再一次處于蟄伏狀態。

    因地制宜開展采空區治理

    神府煤田從上世紀80年代末開始,就成為我國煤炭工業戰略西移的前沿陣地。2016年,該地撤縣改市后,立即成為產煤大市。

    然而,在逐步走向輝煌的同時,也伴隨著一些負面效應:大規模超強度的煤炭開采,導致大面積的土地沉陷,地表水系遭受破壞,原有水田開始減少,原有旱地更加干旱。此外,由于老采空區煤柱自然發火,很多地方形成了“地下火?!?。

    鑒于上述嚴峻形勢,陜西省和榆林市兩級政府,曾于2008年、2009年,先后出臺了《神府煤田采空區綜合治理實施方案》《神府采煤沉陷區綜合治理試點示范實施方案》。當時的神木縣因勢利導,因地制宜,在大柳塔鎮及其周邊地區,先后開展了一批以滅火為主的煤礦采空區“開發式治理”項目。

    “開發式治理”,即在整個治理施工過程中,政府不投入任何資金,只允許治理企業對采空區內的殘煤資源進行回收利用,用來抵補治理工程所需的資金投入,同時根據回收的殘煤量與治理工程量比率,酌情提取一定的治理基金,用于那些雖無“開發式治理”價值,但又必須治理的煤礦采空區和火災隱患區的綜合治理。

    特殊條件下的特殊辦法

    推行“開發式治理”,是因為神府煤田特殊的地質和資源賦存條件。

    神府煤田可采煤層一般為2層至3層,平均埋深在百米左右,煤層總厚一般在7米至9米之間。上世紀80年代中后期,神府煤田的所有地方煤礦,均采用房柱式炮采方式開采,煤炭回采率一般不到45%。進入本世紀以后,煤炭市場逐年好轉,因房柱式開采而被棄采的殘留煤柱和頂煤底煤,便有了回收利用的潛在價值。

    于是,在一些淺埋老采空區,人們開始嘗試在塌陷較為嚴重或有火災隱患的地方,通過露天剝挖的方式,將采空區的殘煤資源進行回收利用,再將采坑回填平整復墾種植。

    被復采回收的殘煤資源,其銷售收入除抵補治理工程所需費用,按規定繳納治理基金外,其余主要用于對當地村民的各種補償,有的村人均補償金額高達上百萬元。同時,承擔煤礦采空區“開發式治理”的施工企業,也獲得了較為可觀的經濟收益。

    除此而外,“開發式治理”還產生了連鎖效應:實施殘煤露采,須對采坑進行回填平整,平整后的土地,大部分可作為新增農耕地,有的可被改造成為上好的水澆地;實施殘煤露采,減少了采空巷道的積水,既能有效預防煤礦開采過程中的透水涌水安全事故,又能使地表水分得以涵養,被破壞了的地表生態得以修復。

    生態環境改善了,煤礦采空區的村民又回來了。他們利用“開發式治理”得到的經濟補償金,建設新農村,建起農牧場,有些村民還有了農產品加工廠。

    相關政策和法規缺失

    發端于神木市的煤礦采空區“開發式治理”,至今已有10年歷史。其間,至少經歷過3次停工復工。

    何以如此?筆者的調研結果顯示:無論國家層面還是省級政府,至今還沒有出臺1份支撐力度較強而又切實可行的法規性文件。神木市的煤礦采空區“開發式治理”,當初只是根據本市實際,自發組織的一項群眾性社會實踐。此舉雖然得到了大眾認同,但仍“無法可依”,存在較大的法律風險。

    盡管4年前,國家五部委聯合下發了《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》,但缺乏繼續跟進的實施細則。在“開發式治理”過程中,治理企業、當地政府和國家利益如何兼顧?既然是“開發式治理”,意味著還有一定的礦產資源有待開發,這些礦產資源如何處置?繳不繳國家資源價款?辦不辦采礦許可證?開發出來的礦產資源,允許不允許治理企業自主銷售來抵補治理成本?這些問題不解決,煤礦采空區的治理工作很難繼續推進。

    相關政策和法規的缺失,給某些不法企業帶來了可乘之機。有人打著“開發式治理"的幌子盜采國家資源,曾在社會上造成了惡劣影響,由此導致一些政府領導不敢推行“開發式治理”。

    目前,盡管有許多村鎮和企業主動申請對廢棄礦山進行“開發式治理”,但因國家和省級政府缺乏一定的政策引導,致使“開發治理”這一模式難有作為。

    殘留資源開發利用有了新實踐

    國家五部委的指導意見在礦山地質環境恢復和綜合治理方面確立了基本原則:政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作。該指導意見明確提出,“破除礦山地質環境恢復和綜合治理的投入、政策、科研等機制障礙,創新尾礦殘留礦再開發、礦山廢棄地復墾利用、集體土地流轉利用政策,引導社會資金、資源、資產要素投入,積極探索利用PPP模式、第三方治理方式,充分調動各方面的積極性,加快治理”。

    國家五部委的指導意見,已經從政策和原則的高度,為礦山環境的“開發式治理”指明了方向,各地需要結合當地實際制定實施細則。

    從目前來看,“開發式治理”所面臨的一個現實問題是關于殘留資源的開發利用?,F在這個問題已經有了相關實踐。譬如,在煤礦采空區治理過程中,開采利用礦權滅失的殘煤資源,就可按照國家五部委指導意見所提倡的“創新尾礦殘留礦再開發政策”這一原則,并遵循《煤炭法》明確的“國家鼓勵煤礦企業復采殘煤或開采邊角極薄煤”,以及《礦業權出讓制度改革方案》的相關規定,對所回收的殘留煤炭資源,通過公開招標、拍賣等市場化方式,依法合規進行處置。與神木市相鄰的內蒙古鄂爾多斯市,采取市場化方式,處置煤礦采空區邊角殘煤,取得了令各方滿意的社會效果。

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